（广东）社保改革成效明显 待遇提升仍有空间——著名学者把脉广东社会保险热点难点问题

 

————选自相关媒体网络的新闻报道，报道中的观点不代表劳律通顾问中心的观点

 

　　近日，广东省人社厅邀请中山大学管理学院申曙光教授，就社会广泛关注的有关社会保险的热点难点问题进行解析。

　　申曙光从养老保险和医疗保险问题出发，以通俗易懂的方式解答了与公众利益和深化社保制度改革密切相关的多个问题。从申曙光的解析中，可以看到广东社保改革的已有成就，亦可管窥其未来的发展脉络。

　　基础养老金省级统筹要加快

　　当前，对于养老保险如何实现全国统筹有两种不同的思路：一种思路是分步走，以省级统筹为过渡再实现全国统筹；另一种思路则是一步到位，从地市级统筹直接跨入全国统筹。

　　申曙光认为，养老保险全国统筹作为一项社会经济政策，其顺利实施离不开中央政府的宏观决策，也离不开地方政府的执行。因此，在政策选择中既要遵从于“统”这个大局，又要坚持“分”这个策略。某些具有共性的项目必须做到制度设计之初的一步到位，以减少后续制度运行的“再转制成本”和碎片化隐忧；同时，又要尊重各地区经济发展水平和养老保险的实际情况，对操作复杂、涉及各群体切身利益的项目，宜采取渐进的方式分步实施。

　　基础养老金的全国统筹是一个既定目标，为此，国家有关部门正在广泛调研，研究设计相应的方案。申曙光认为，全国统筹的基础是省级统筹，但各省的情况不一样，难以形成一个全国适用的模式。正因为如此，不同省市探索形成了不同的统筹模式。广东省2008年即开始推进养老保险省级统筹，2009年实施省级调剂与预算管理相结合的养老保险省级统筹模式，建立了各级政府养老保险责任分担机制———各市按收支平衡原则编制养老保险基金预算，同时按单位缴费总额的9%上缴省级养老保险调剂金，由省统一调配，主要拨给养老保险基金支付压力大的地区，确保企业离退休人员养老金的按时、足额发放。显然，这种模式能够增强养老保险基金在全省的统筹调剂能力，从而有利于社会保险互助共济、风险共担功能的实现。

　　受区域经济发展不平衡、地方利益等因素的影响，广东省实行养老保险省级统筹仍存在一些亟须改进的地方：一是基金管理尚未实现省级统一，各市分散管理影响社保基金的整体规划、统筹调剂，难以发挥基金的规模效益和整体功能。二是缴费基数、比例尚未统一，部分市的单位缴费比例尚未调整至省统一规定的13%-15%的水平，缴费基数下限尚未调整至省统一的全省全口径从业人员平均工资的60%的水平。

　　申曙光认为，国家有关部门正积极研究制定基础养老金全国统筹方案，预计将对广东省产生较大影响，这也在客观上对广东省提出了加快推进省级统筹工作的要求。

　　城乡养老保险衔接要照顾参保人心理

　　今年2月底，人社部和财政部印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。据了解，广东省有关部门正在为实施这个《办法》开展紧锣密鼓的准备工作，申曙光认为政府一定会办好这件事，但在这个过程中要了解普通参保人的心理。

　　普通参保人有可能会重点关注以下几个问题：第一，所谓的衔接是指参保人员在两种制度间可以自愿双向衔接，既可以按规定从居保转入职工养老保险，也可按规定从职工养老保险转入居保。第二，要注意衔接时点。办理制度衔接的时点为最后领取养老保险待遇之时。参保人员达到职工法定退休年龄前不办理制度衔接手续，或已达到职工法定退休年龄但按照规定继续延长缴费的也不办理制度衔接手续。第三，衔接条件方面要注意：职工养老保险缴费年限满15年的，可以申请从居保转入职工养老保险。职工养老保险缴费年限不满15年的，有三种处理情形：一是可以从职工养老保险转入居保；二是可以申请职工养老保险继续缴费至满15年时再从居保转入职工养老保险；三是继续缴费后职工养老保险缴费年限仍不满15年，但不再继续缴费的，可申请从职工养老保险转入居保，也可以个人书面申请终止职工养老保险关系。第四，无论是从居保转入职工养老保险还是从职工养老保险转入居保，都将个人账户储存额（含政府、集体补助部分）全部转移，合并计算。

　　社保基金积累仍不足

　　2014年，广东省企业退休人员月人均养老金为2197元，在全国排名第8位，位列西藏、北京、上海、青海、天津、新疆、宁夏之后。

　　申曙光认为，基本养老金水平排在广东省前面的省市中，北京、上海、天津为直辖市，经济形态属于城市经济，广东省无法与之相比。然而如果只看城市的情况，深圳市2013年基本养老金高于北京、上海、天津。此外，西藏、青海、新疆、宁夏等省区属于国家政策重点扶持地区，养老金中包括了边远、高原地区等补助，水平自然也较高。

　　基本养老金替代率可以更直观地反映退休人员的生活水平。广东省由于地区发展不平衡，各地社会平均工资水平差距较大，因此养老金水平也受到影响。虽然粤东、粤西、粤北地区平均养老金的绝对额不高，但与当地社会平均工资相比落差并不明显。2013年，全省基本养老金替代率在全国排名第4位，也高于全国平均水平。

　　但是，在广东省发达地区，因为生活费用高，如果维持现有养老金水平不变，部分退休人员的基本养老待遇难以维持正常的生活水平。从这个意义上来说，广东省的养老保险待遇水平还需要逐渐提高。未来，这种水平的提高主要依靠多层次保障体系的建立来实现。

　　另一个问题是，有人认为广东的社会保险基金结余太多，可以通过降低缴费或者提高保障水平来加以消化。不过，社会保险的运作原理就是通过一定形式的资金积累来应付未来的风险，没有基金的积累就没有社会保险。申曙光认为，从总体上来看，广东不是积累了太多的社保基金，而是积累不够。

　　以广东省的养老保险为例：全省职工基本养老保险基金结余达4000亿元。但是，人均结余量并不多。以2012年为例，全省城镇职工基本养老保险基金累计结余3600多亿元，人均结余9000多元。同期，全国养老保险基金累计结余2万亿元，人均结余8700元，广东省人均基金结余只是略高于全国水平。根据测算，按照目前的待遇发放水平，城镇职工基本养老保险基金现有结余量仅够支付基本养老金不足50个月。而由于广东的退休人数在快速增加，待遇水平在逐年提高，因此，事实上还不可能支付这么久。

　　全省职工基本养老保险结余基金，实质上主要是个人账户的结余。目前，累计结余中参保人的个人账户基金占89%左右，统筹基金仅占11%左右。这种结余还是一种局部性的结余：珠三角地区的（含省本级）基金结余占90%，粤东、粤西、粤北地区的基金结余仅占10%；部分市收支赤字严重，养老金支付能力受到制约。特别是在人口快速老龄化的局势下，领取基本养老金的人数正大幅增加，参保缴费人数的增长速度相应放缓，养老保险基金结余将面临增幅下降的状况，养老保险基金支付压力将进一步加剧。因此，总体上来看，这种结余并不是太多而是不够。

　　当然，结余的基金需要很好的运作以免贬值，但这是另一个层面上的问题。

　　提高医疗保障水平空间较大

　　多年来，广东省在建立和健全医疗保障体系，实现城乡医疗保障一体化和医保公共服务均等化方面做了大量工作，实现了绝大多数城乡居民都有基本医疗保障，保障水平逐年提高，可报销药品范围进一步扩大，参保人还可在全省范围内自由选择定点医疗机构就医并即时结算。

　　同时，广东省出台政策，将需长期接受门诊治疗的恶性肿瘤、肾移植、高血压、糖尿病等疾病的费用纳入统筹基金报销，方便慢性病和重病患者门诊治疗。

　　广东省还积极探索开展大病保险试点，其要点是委托商业保险承办城乡居民大病医疗保险，进一步提升居民大病保障和服务水平。大病保险不需个人另行缴费，对参保人患大病产生的高额医疗费用经医疗保险报销后需个人负担的合规医疗费用给予二次报销，大大提高了医疗保险的保障水平，对于困难和低收入家庭来说具有特别意义。

　　申曙光认为，要进一步提高城乡居民医疗保障水平，应加强四个方面的工作：一是做好部分特殊人群的托底保障工作，医保向困难人群、风险较大的人群倾斜，减轻困难人员大病医疗费用负担。二是发挥市场力量，提升大病管理服务水平。借助商业保险机构的网络、人员等，推行大病保险一站式结算，同时加强对医疗服务和医疗费用的监控和异地就医核查等相关工作。三是继续发挥医疗保险规范医疗行为、控制医疗费用过快增长的作用，加强医疗保险对医疗行为的监管、对就医行为的引导，促进医疗卫生资源的合理利用，以真正减轻病人的经济负担。四是加强医疗保险与医疗卫生政策的协调，让大部分常见病、多发病在基层医疗机构得到治疗，以降低总体医疗费用，方便群众就医。