应建立统一的社会保险争议解决体系——访中国社科院法学所副研究员栗燕杰

 

————选自相关媒体网络的新闻报道，报道中的观点不代表劳律通顾问中心的观点

 

　　伴随《社会保险法》的实施，我国走上了以社会保险为主体的保障之路，人们的社会保险权益受到法律保护。社保关系到每个人的基本权益，比如未能按时领到养老金的老人，可能生活很快面临困难；遭遇工伤的职工，如果未能及时被认定工伤，则健康和生存受到很大影响。因此，社会保险法律服务体系的重要性日益凸显。通过法律服务体系，建立有效的解决社会保险争议的制度，无论对于化解纠纷，还是纠正违法行为都将发挥巨大作用。但是，目前存在的社保争议解决机制的二元分割问题，影响到法律实施的效果。

　　问：我国社会保险争议解决机制的现状是什么？

　　栗燕杰：中国现行法律制度是基于公法、私法分类的理念，没有为社会保险法律服务体系“量体裁衣”。这突出表现在社会保险救济制度方面。从整体上看，中国社会保险争议解决机制是行政争议、劳动争议二元分割，两套机制各行其是，均无法彻底有效解决社会保险争议。相应地，社会保险侵权赔偿领域，也被分割为社会保险国家赔偿与社会保险民事侵权赔偿。

　　社会保险行政争议：涉及广、影响大

　　问：我国社会保险行政争议的解决机制是什么样的？

　　栗燕杰：社会保险行政争议是行政机关与公民、用人单位之间的纵向争议。表现形态多样，在现实中频繁发生，比如劳动者和社保经办机构、行政部门之间的行政争议；用人单位和社保经办机构、行政部门之间的行政争议。社会保险行政争议的解决机制，不仅是保护用人单位和参保人社会保险权益的制度保障，而且对于促进依法行政特别是社保行政部门、经办机构等依法行使权力具有重要意义。

　　现有社会保险行政争议的解决方式主要包括复查、行政复议、行政诉讼三种形式。复查是社保经办机构、费用征收机构等主体重新处理，属于选择性的非正式程序。行政复议是指行政系统内部的一种监督、救济方式。1999年通过的《行政复议法》第6条第10项明确将“申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的”纳入行政复议的范围内。2010年3月16日，人社部出台《人力资源社会保障行政复议办法》，扩大社会保险行政复议的范围，包括将人力资源社会保障部门的具体行政行为、社保经办机构的具体行政行为纳入行政复议范围。在一些地方，社会保险行政复议已成为当地行政复议的重要类型。行政诉讼是法院对社会保险行政活动的监督， 对参保人和相关主体社会保险权益的救济。

　　问：在法律实践中，反映出社会保险行政诉讼目前审判难度较大，原因是什么？

　　栗燕杰：1989年通过的《行政诉讼法》将社会保险行政争议涵盖在内。社会保险行政诉讼工作虽然起步较早，但一直缺乏足够的案件数量积累，有关人员审判经验并不丰富。近年，社会保险行政诉讼的重要性与日俱增。不少地方法院审判庭在审理涉及养老保险行政诉讼案件时，发现此类案件缺乏明确的法规政策依据，虽然我国《社会保险法》已经出台，但法律服务供给不足的问题依然凸显。毕竟 虽然有《社会保险法》《工伤保险条例》《失业保险条例》，但针对最重要的两大险种——养老保险和医疗保险的专门的法律、行政法规尚未出台。社会保险行政诉讼往往带有一定的示范性，法官直观体验到社会保险行政诉讼案是“涉及面广，影响面大”。一个社会保险案件往往关系一个单位、整个行业乃至整个地区的类似情况，可谓牵一发而动全身。

　　社会保险劳动争议：覆盖不了多样的社会保险关系

　　问：社会保险行政争议是行政机关与公民、用人单位之间的纵向争议，横向的社会保险争议主要表现为劳动争议。请介绍一下我国社会保险劳动争议解决机制又是什么样的？

　　栗燕杰：其实，社会保险劳动争议这一提法，只是迁就现行法律制度的表述，随着社会保险覆盖面的扩大，社会保险与劳动关系的联系呈现不断放松的趋势。建立社会保险，并不以劳动关系为必要条件。社会保险关系出现多样化趋势。在横向的社会保险争议方面，劳动争议已不能涵盖全部，二者存在大量交叉，以劳动关系为基础的社会保险争议占较大比例，但仍有小部分并日益增多的横向社会保险争议并不以劳动关系为基础。《劳动争议调解仲裁法》将劳动者与用人单位之间的社会保险、福利等方面的争议，纳入适用该法的劳动争议之内。

　　社会保险劳动争议的处理方式主要是仲裁和民事诉讼，也有其他非正式的争议解决方式，如调解、和解、协商、工会处理等。社会保险劳动争议调解、仲裁的程序，可以依据《劳动争议调解仲裁法》 中关于劳动争议调解、劳动争议仲裁的相关程序规定。社会保险劳动争议的民事诉讼，由法院的民事审判庭按照《民事诉讼法》来审判。

　　两种侵权赔偿责任

　　问：既然社会保险有行政争议和劳动争议两种， 那么社会保险的侵权赔偿责任是否也有两种情况？

　　栗燕杰：是的。社会保险的侵权赔偿责任分为社会保险民事赔偿责任和社会保险国家赔偿责任。《社会保险法》第89条规定了社保经办机构及其工作人员违法行为给社会保险基金、用人单位或个人造成损失的赔偿责任，第92条规定了各种行政部门及其工作人员泄露用人单位和个人信息造成损失的赔偿责任。《社会保险个人权益记录管理办法》对个人信息方面的侵权行为和赔偿责任予以细化。总体来说， 赔偿责任包括两种情形，一是构成《国家赔偿法》意义上的国家赔偿；二是由工作人员个人行为造成损失的，依法由该人员承担民事赔偿。属于国家赔偿责任的适用范围，除适用《社会保险法》外， 还应适用《国家赔偿法》及相关法律法规。用人单位或个人申请赔偿，应当先向承担赔偿义务的机关提出，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。但是，如果给用人单位或者个人造成损失的行为不属于行使职权的行为，而属于个人行为的话，则相关个人须承担民事赔偿责任。

　　建立一体式争议解决机制是改造社会保险争议解决机制的首要议题

　　问：社保争议解决机制两类情况并行的现状会带来什么结果？

　　栗燕杰：二元分割、碎片化的社会保险争议解决机制会使权益保障救济效果低下。根据现有法律，社会保险的争议解决体系包括两大基本类型：社会保险行政争议采取了行政复议、行政诉讼自由选择的救济模式；而相关劳动争议的解决则设置了包括诉讼、仲裁和行政处理在内的纠纷解决模式。鉴于此，无论是用人单位还是参保个人，当其社会保险权益受到侵害提起诉讼请求时，必须首先厘清究竟是社会保险行政争议还是劳动争议。而这无论在理论上还是在实践中，均难以明确。最高法院的3次《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》和相关批复也多处界定社会保险劳动争议、行政争议的范围，加之各地不同政策，阻碍了权利救济，造成了制度的二元分割。如何设置更为合适的、整合行政与民事的一体式争议解决机制，是改造社会保险争议解决机制的首要议题。

　　问：您认为如何改变社保争议解决的二元分割状况？

　　栗燕杰：虽然从理论划分上看，劳动争议与行政争议泾渭分明，但实践中二者混杂不清，难以区分。为保护兼具行政性和劳动性的社会保险权益起见，为一次性解决社会保险争议起见，在司法层面不应再区分社会保险劳动争议和社会保险行政争议，而应建立统一的社会保险争议解决体系，对社会保险相关争议给予一并处理解决。

　　在不触动现行司法体制的框架下，一个可供选择的修补方案是附带解决的模式，即将本来处于两种争议解决格局的社会保险争议，从社会保险争议的行政性出发，采取行政附带民事争议的方式，交由行政争议解决体系处置。这种做法能有效解决现行制度的二元分割与碎片化缺陷。将与社会保险相关的劳动争议与社会保险的行政争议予以整合，统一在一套体系之内，有利于提升社会保险权益的保障效果。通过行政复议、行政诉讼附带相关劳动、民事争议机制，既将用人单位、一般参保人从二元分割的迷局中解脱出来，又矫正了劳动者处于弱势地位的格局。

　　附带解决的模式，只能初步化解二元分割的弊病，并不能达到体系整合。毕竟，附带解决存在难以化解的缺陷。首先，附带解决对复议机构工作人员、法院行政审判庭的法官的专业素养，提出了较高要求：除具备岗位要求的基本专业能力之外，还需具有一定的解决社会保险劳动争议的专业能力。其次附带解决需要当事人的配合。如果当事人并未申请一并解决，则法院难以启动附带处理。

　　为实现制度的彻底统一，应考虑统一的社会法院或行政法院模式。在此方面，德国、日本等国家的专门法院模式、英国整合解决纠纷体系的做法值得借鉴。从中国国情出发，借鉴“金融审判庭”“环境保护审判庭”等已有的模式，设置专门的“社会保障审判庭”，也未尝不是一种选择。

　　第81条 社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、 社会保险费征收机构及其工作人员，应当依法为用人单位和个人的信息保密，不得以任何形式泄露。

　　第82条 任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。

　　社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、 机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿。

　　第83条 用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。

　　第89条 社会保险经办机构及其工作人员有下列行为之一的，由社会保险行政部门责令改正；给社会保险基金、用人单位或者个人造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

　　（一）未履行社会保险法定职责的；

　　（二）未将社会保险基金存入财政专户的；

　　（三）克扣或者拒不按时支付社会保险待遇的；

　　（四）丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会保险数据、个人权益记录的；

　　（五）有违反社会保险法律、法规的其他行为的。

　　第92条 社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员泄露用人单位和个人信息的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；给用人单位或者个人造成损失的，应当承担赔偿责任。——《社会保险法》