户籍改革与社会保障相互促进——访中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵

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　　国务院日前发布了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，这一人口管理的新政策，将对社会产生深远影响。

　　问：国务院日前印发了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）。此次户籍改革涉及到不少社会保障制度的内容，您认为主要有哪几点？

　　褚福灵：《意见》中一共提到这几个与社保制度有关的户籍改革方向：一是把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系；二是完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度；三是提高统筹层次，实现基础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策；四是加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。

　　问：请您谈一下我国社会保障制度在消除户籍的城乡差异方面有哪些动作？

　　褚福灵：户籍是社会管理的一个重要手段，但我国的户籍上附加了很多东西，造成城乡差距。其实，我们的社会保障制度在城镇职工社会保险体系方面已经没有户籍的差别了，同一家单位，无论职工是城市户籍还是农村户籍，都可以参加养老保险和医疗保险等主要险种，并享受相关待遇。而对于无固定职业的城镇居民、灵活就业人员和农民，在参加养老保险和医疗保险等主要险种时，还是涉及户籍问题，即只能在户籍所在地参保。我国今年开始实行覆盖城乡的居民基本养老保险制度，这在一定程度上打破了城镇户籍和农村户籍的间隔。

　　问：《意见》指出，要完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度。这是否也是整合城乡社保制度的难点？《意见》的颁布是否将有助于推动解决这类问题？

　　褚福灵：我国新农保和城居保目前已经合并了，但是城乡医保还没有合并。此前虽然有关部门已经提出新农合与居民医保应该合并，但实际上目前只有部分地区完成整合，大量地区的新农合与居民医保依然分属不同部门主管。《意见》明确提出，要整合城乡居民基本医疗保险制度。如果制度不统一，必将产生缴费标准不统一、待遇水平不统一等问题。

　　问：《意见》要求提高统筹层次，实现基础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。其实这些也并非新问题，我们也一直在推进这些工作。您认为在户籍改革的背景下，这些工作未来将有什么样的进展？

　　褚福灵：2010年开始施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》就把养老保险关系转移接续和户籍脱钩了，按照这个规定，在某一个地方连续参加养老保险10年以上，就可以在当地办理养老保险手续，享受相应的养老保险待遇。即便不是这个地方的户籍，也可以领取养老金。乡村城镇化、农业现代化、农民市民化的历史进程，一个核心问题就是让农民成为市民，成为产业工人。从这个意义上讲，把养老保险和户籍脱钩，符合现代化进程的要求，符合城镇化的要求。

　　但是在地方统筹的背景下，仍然存在养老保险关系转移接续不畅问题。尽管已经出台了转移接续办法，但由于各地制度不统一，业务操作不规范，数据不标准，网络不健全等，转移接续仍然面临较大困难。只有通过基金的全国统筹，才可以在全国范围内只转移养老保险关系，不转移养老保险基金，从而简化转移手续，方便转移接续工作的开展。因此，实现基金全国统筹，是实现养老保险关系全国衔接的关键环节。

　　问：如果取消附加在户籍上的福利和保障，户籍的主要作用将是什么？

　　褚福灵：我一直认为户籍制度作为社会管理工具是没有问题的，只是不该附加那些额外的东西，户籍改革并不意味着取消户籍。从这个角度来说，《意见》明确，“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”这些都是非常正确的做法，我们应该还原户籍作为人口管理的功能。此外，《意见》提出，“建设和完善覆盖全国人口、以公民身份证号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库，分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享，为制定人口发展战略和政策提供信息支持，为人口服务和管理提供支撑。”这些都是接续社会保险关系、提升社保经办水平所必需的。